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美國作梗,WTO上訴機構停擺,世貿活動就進行不下去了嗎?

周密 | 商務部研究院美大所副所長

發布日期:2019-12-13

即便WTO明確提供了爭端解決的工具和方式,各成員仍有大量爭端選擇通過磋商方式加以解決。

當地時間12月10日,世貿組織總理事會結束,世貿組織總干事阿澤維多宣布,由于改進上訴機構的草案并未通過,上訴機構于11日正式“停擺”。

作為爭端解決機制的一部分,上訴機構常設7名法官,每人任期4年,每起案件至少需要3名法官進行審理。從11日起,上訴機構只剩一名法官在任。

如此一來,許多人不禁要問,世界貿易活動還能正常進行嗎?還有其他規則可循嗎?

全球貿易自產生以來就在不斷探索新規則的形成。

國與國之間的貿易活動既是各方資源、產業、技術優勢的體現,又是市場差異化需求的滿足。

為了保障貿易環境的穩定、可預期,在市場需求推動下,各國政府通過簽署多邊、區域或雙邊協定,做出共同承諾,為國際貿易保駕護航。

伴隨技術進步和企業的國際化發展,貿易模式持續調整,貿易新業態不斷出現,在創造更大貿易空間的同時,也引起了更多需要解決的問題和沖突,需要對經貿規則進一步細化與發展。

多邊經貿體系過去是、現在是、將來仍將是國際貿易的主要平臺和保障,符合絕大多數成員的發展利益。

一、多邊貿易體系下的爭端解決機制

1995年建立的世界貿易組織(WTO)將其前身關稅和貿易總協定(GATT)所管轄的經貿活動做了大幅拓展,同時也在爭端解決上進一步強化了機制建設。

與GATT相比,WTO設立的通過專家組報告、上訴機構(AB)的兩級終審模式,為WTO成員間爭端的解決設定了時限。敗訴方需要在規定時間內按照上訴機構的最終報告改變被訴的政策行為,否則其他受該政策損害的WTO成員將獲得WTO授權采取相應報復。

正如WTO自己在介紹爭端解決機制時所說的那樣,爭端解決是多邊貿易體系的核心支柱,是貿易體系更安全和可預測的基礎,如果缺乏解決爭端的方法,基于規則的系統效率將明顯降低。

上訴機構由WTO成員推薦并共同認可的7人(俗稱WTO大法官,任期4年)組成。每個上訴案件由3名大法官審核。

大法官的提名需要WTO成員的一致認可,而美國持續(自奧巴馬政府時期就已經這樣做了)阻撓上訴機構大法官遴選(多次否決各位候選人的提名,包括美國籍候選人)。到了2019年12月11日,只剩下一名大法官仍在任期內,這就導致爭端解決機制的上訴機制出現明顯的、可被利用的漏洞。

各成員仍然可以選擇通過爭端解決機制要求WTO設立專家組解決爭端,但專家組最終報告形成后,敗訴方或不滿專家組報告的雙方都可能繼續提出上訴請求。在大法官空缺的情況下,上訴機構無法回應上訴請求,專家組報告的意見也就因此無法得以實施。

(圖為前任美國貿易談判員與世界貿易組織法官希爾曼。

奧巴馬政府曾反對其WTO大法官的連任,

據外界猜測是由于美國不滿希爾曼在上訴機構作出的裁決,

并且希望任命一位更關注于美國立場的法官。)

二、“磋商”也是可接受并被鼓勵的

WTO認為,設立爭端解決體系的主要目的并非通過裁決方式來解決經貿爭端。在爭端解決的全流程中,產生爭端的各方之間的磋商都是可以接受并被鼓勵的,也是WTO成員解決爭端應該優先采取的方式。

據WTO統計,截至2008年1月,WTO成員間的369個爭端案件中只有略多于三分之一(136個)的案件完成了爭端解決的全流程。截至2019年12月,101個爭端由于撤訴或各相關方達成共識而得到解決。

換句話說,即便WTO明確提供了爭端解決的工具和方式,各成員仍有大量爭端選擇通過磋商方式加以解決,例如,最早的1995年新加坡訴馬來西亞禁止聚乙烯和聚丙烯進口的爭端(DS1)和2018年美國訴墨西哥部分產品附加關稅的爭端(DS560)。

1995年1月10日,新加坡對馬來西亞政府1994年3月16日的海關禁止進口五號修訂令提出異議。1995年3月16日,新加坡要求建立專家組。3月29日,WTO爭端解決機構(DSB)延遲建立專家組。4月10日,新加坡決定不再要求建立專家組。7月19日,在與馬來西亞進行磋商后,新加坡決定撤訴,爭端得以解決。

2018年7月16日,美國要求與墨西哥就其對原產于美國的部分商品附加關稅進行磋商。10月18日,美國要求建立專家組。10月29日,DSB推遲建立專家組。11月21日,DSB建立了專家組,巴西、加拿大、中國、埃及和歐盟等20個WTO成員保留作為第三方的權利。2019年1月25日,WTO總干事任命專家組專家。5月28日,美國和墨西哥通知DSB雙方已經達成共同認可的解決方案,墨西哥同意減少對部分原產于美國商品征收的關稅。5月28日,美墨兩國向DSB提交終止爭端的書面通知。7月11日,專家組將其報告提交WTO各成員。根據WTO規則,該報告對爭端予以簡要描述并報告已經達成解決爭端的方案。

這兩起案件在形成爭端后,都未通過上訴機構裁決就得以解決。

三、區域或雙邊的爭端解決機制可能更有效

鑒于國際經貿活動的復雜性越來越高,各方出于對產業發展、市場保護、安全可靠等各類問題的擔憂,采取的措施也越來越復雜。同時,經濟全球化帶來國與國之間各類市場主體的互動聯系越來越緊密??鐕镜陌l展、行業組織與聯盟的協同,使得一個經濟體國內政策的外溢性影響越來越大。

但是,由于各國法律、制度之間的差異,以及新技術、新模式所帶來的眾多邊緣情景層出不窮,已有的國際規則往往無法完全適用,爭端解決的難度越來越大。在多邊體系因爭端快速積累且資源投入嚴重不足的情況下,尋求區域或雙邊的爭端解決機制可能更有效。

貿易與投資活動的關聯性日益緊密,而早在WTO成立之前,1965年完成的《解決國家與他國國民之間投資爭議公約(ICSID)》和1988年的《多邊投資擔保機構公約(MIGA)》就已經在解決沖突與爭端中發揮了重要作用。

與WTO相似,上述條約確立了機制性的爭端解決框架,并且為如何解決爭端明確了具體的、可操作的步驟。同時,解決爭端也是以相關方(尤其是政府)作為協議的締約方,愿意履行尊重相關爭端解決裁決為前提。

與WTO相比,ICSID的裁決中有相當比例因為對裁決法庭組成不當、法庭違背基本程序規則、裁決依據和理由不足等理由被撤銷,嚴重影響了裁決的終局特性;MIGA將違約險作為獨立的保險品種予以承保,擴大了對爭端沖突的覆蓋范圍,以金錢給付作為裁決內容實現起來比較容易。

盡管與WTO的爭端解決方式有所不同,上述爭端解決機制仍然發揮著重要作用,一方面可以降低企業跨國風險,一方面也能處理因沖突和爭端帶來的不確定性。例如,對于投資者在其他國家的投資權益被剝奪而未被合理賠付的情況,ICSID的裁決就發揮著重要作用;MIGA作為機構幫助投資者與東道國爭取權益,行使代位求償權(保險基本原則之一,保險人代理被保險人向第三者行使請求賠償權力)。

WTO的爭端解決機制同樣因為協議涵蓋貨物貿易、服務貿易和投資等各項活動而備受重視。但是,在WTO爭端解決能力減弱的情況下,諸邊的各項爭端解決機制的作用性有所提高。

“一帶一路”國際商事爭端解決機制就是新時代下,區域通過協同應對爭端的新舉措。

阿聯酋在2004年設立迪拜國際金融中心法院,新加坡于2015年設立國際商事法庭,哈薩克、荷蘭等國也相繼通過立法設立國際商事法庭。2018年6月,中國最高人民法院負責人表示,中國也要設立國際商事審判機構,組建國際商事專家委員會,推動構建多元化的國際商事糾紛解決機制。

(迪拜國際金融中心法院)

伴隨“一帶一路”倡議被廣泛認可和接受,一帶一路沿線國家和地區間經貿活動的規模和覆蓋面將持續增長,業務種類也更為豐富。推動相關成員加強相互間的多元協同,形成逐漸完善的爭端解決機制(包括調解、仲裁、訴訟等模式)可能為解決各方的貿易爭端創造新的平臺和方式。

四、世貿活動的規則依然有多源選擇

相比多邊和區域經貿規則,以雙邊為主的自由貿易協定(FTA)或區域貿易協定(RTA)為國際貿易提供了更多可能性。

WTO本身并不排斥其成員談判并達成FTA或RTA,但協議不應該讓各成員對多邊的承諾造成損害,而且協議各方還有義務及時向WTO告知所達成的協議。

近年來,雙邊協定出現快速增長,所有WTO成員都已簽有一個或更多的雙邊協定。除了像韓國、智利、新加坡等簽署自貿協定數量大的經濟體以外,美國等大國對于自貿協定也非常重視,與自貿協定伙伴間的雙邊貿易占其對外貿易總量的比例較高。

與多邊和區域協定相比,雙邊經貿協定在協議形式、權利義務和保障機制等各方面都更為靈活,爭端解決往往是協議順利實施的重要保障。

以北美自貿協定(NAFTA)為例,爭端解決分布在第11章、第19章和第20章,涉及反傾銷、反補貼、機制安排、爭端解決程序等內容。經歷了25年的發展,盡管美國以協定升級為由重新與加拿大和墨西哥談判協定并將其命名為“美墨加協定(USMCA)”,協定仍專設第31章以專門討論爭端解決機制。而且,與NAFTA相比,USMCA對締約方在解決爭端時的規定更為細致,各方為避免國內法律和制度受涉外協議干涉也更加謹慎。

(2018年9月30日晚,美國、墨西哥和加拿大就更新北美自由貿易協定達成一致,新的貿易協定被命名為“美國—墨西哥—加拿大協定”。)

中國對外簽署的自貿協定也越來越多,各個協定中都設立有獨立的爭端解決機制章節,成為貿易規則的重要參考。

在全球經貿秩序發生重要變化的情況下,盡管WTO上訴機構停擺,世界貿易活動的規則依然有多源選擇。

有效的遵守貿易規則是貿易活動良性發展的基礎。建立合理、有效、適應力強的規則體系,既需要更多成員給予授權和積極參與,又依賴于規則升級對創新活動提供激勵和支持。

在各國利益緊密相連、合作日益增強的背景下,盡快加強協同與合作,推動多邊規則再次發揮基礎性作用,推動區域和雙邊協定更為靈活、適應環境和義務的發展需求,服務經濟發展,提高全球產業鏈上各方的社會福利。

來源:瞭望智庫

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